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王志軒:中國碳市場建設的幾個關鍵問題

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-08-08  瀏覽次數:2472
簡介:在推進中國碳排放權交易市場(以下簡稱碳市場)建設中,筆者常常感受到在政府部門、學界、企業界、金融界、民眾以及國際上對碳市場
       在推進中國碳排放權交易市場(以下簡稱“碳市場”)建設中,筆者常常感受到在政府部門、學界、企業界、金融界、民眾以及國際上對碳市場的關注者,對于中國推進全國碳市場建設有種種不同看法。如有人擔心中國碳市場建設會影響到中國經濟的發展,有人擔心碳市場對減碳的作用不大,不如用碳稅工具更有效,有人擔心碳市場運行后與現有節能減排的政策產生矛盾,有人對已經試點多年的省級碳市場與全國碳市場銜接產生疑問……即便是國家已經明確首先納入發電行業——碳市場的主體,對于如何開展碳市場在法規政策層面、技術規范層面、具體操作層面也是問題多多。經過對問題的初步分析,除了對碳市場缺乏必要的理論基礎和對實踐情況不了解外,大致可以分為四類情形:一是對國家推進碳市場建設的戰略要求及具體框架不清楚;二是對中國推進碳市場建設的工作情況(進展)不清楚;三是對中國電力發展特點、碳市場建設特點不清楚;四是對節能減排政策、新能源發展政策與碳減排政策的整體情況不清楚。因此,有必要對中國碳市場建設的一些關鍵性問題進行分析。

一、全國碳市場的建設不是要不要的問題,而是如何加快建設并運行好的問題

2011年10月,國家發展改革委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》,批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市開展碳交易試點工作。2013年6月18日,深圳試點在全國7家試點省市中率先啟動交易,經過幾年試點實踐,7省市完成了試點工作,取得了豐富經驗。2013年11月,中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》之(53)提出:“發展環保市場,推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度……”。2014年9月,國家發展改革委印發國務院批復的《國家應對氣候變化規劃(2014-2020)》第七章第二節“建立碳交易制度”中,專門有“加快建立全國碳排放交易市場”“健全碳排放交易支撐體系”等專款要求。2015年4月,中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》之(二十三)提出:“推行市場化機制。建立節能量、碳排放權交易制度,深化交易試點,推動建立全國碳排放權交易市場”。2015年6月,中國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交了《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件,提出了中國要在包括碳交易市場在內的15個方面持續不斷地做出努力的承諾。2015年9月,中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》之(四十二)提出:“深化碳排放權交易試點,逐步建立全國碳排放權交易市場……”。2015年10月,中共十八屆五中全會公報提出“建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度”。2015年10月,習近平主席在巴黎氣候變化大會開幕式上的講話提出“中國將把生態文明建設作為‘十三五’規劃重要內容、……構建低碳能源體系……、建立全國碳排放交易市場……”。2016年10月,國務院印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》之六“建設和運行全國碳排放權交易市場”中提出“建立全國碳排放權交易制度。出臺《碳排放權交易管理條例》及有關實施細則,各地區、各部門根據職能分工制定有關配套管理辦法,完善碳排放權交易法規體系”。2016年12月,國務院印發的《“十三五”節能減排綜合工作方案》之(三十四)中提出:“推進碳排放權交易,2017年啟動全國碳排放權交易市場”。2017年12月,經國務院同意,國家發展改革委印發了《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》。2019年3月,生態環境部印發《碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)》。據新華社北京2019年7月11日電,李克強總理在國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組會議上指出,要加快建立用能權、排污權和碳排放權交易市場。

之所以用較大篇幅準確列出上述文件及要求,是想說明中國推進碳市場建設不是倉促決定,不是權宜之計,不是含糊其辭,更不是空中樓閣!從筆者梳理掌握的文件看,中央政府部門及地方政府提出的與碳市場建設相關的要求和措施還有很多,難以一一列舉。僅從以上列出的有關文件就不難看出,中國碳市場建設有著堅實的政治基礎和國家承諾,有著長期的理論研究、國際經驗借鑒和國內實踐基礎,有宏觀政策框架和中微觀制度措施……總之,中國在已經開展了大范圍、長時間、多方式的碳試點基礎上,全國碳市場建設也進入了實操階段。主要表現在:

一是政府部門積極推進。2018年4月,應對氣候變化工作職能由國家發展改革委調整至新組建的生態環境部,由生態環境部繼續推動全國碳市場建設。公開資料顯示,已經制訂完成了2016、2017年度碳排放數據報告與核查及排放監測計劃、全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設方案,完善了全國碳市場重要機制設計、向有關方面征求碳配額分配方案意見等。2019年3月,生態環境部公開發布《碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)》,標志著全國碳市場立法工作和制度建設取得了重要進展,將為全國碳市場建設提供政策基礎和律法保障。

二是行業企業開始行動。由于全國碳市場首先在發電行業展開,政府應對氣候變化主管部門非常重視發揮中國電力企業聯合會(以下簡稱“中電聯”)的作用,在氣候變化職能調整前,國家發展改革委辦公廳就委托中電聯開展全國碳市場建設的相關工作;在職能調整后生態環境部氣候司繼續委托和指導中電聯開展相關工作。根據工作需要,中電聯密切與電力企業加強溝通和協作,在能力建設上,強化了電力行業低碳發展溝通協調平臺和技術支撐平臺建設。在2009年成立電力行業應對氣候變化中心、2011年成立以電力企業為主體的電力行業應對氣候變化協調委員會和具有社會代表性的專家委員會、2015年成立以發電企業工作層為基礎的電力行業碳交易工作組的基礎上,2019年又成立電力行業低碳發展研究中心。在工作內容上,在原來開展的碳市場及碳稅對電力行業影響研究、電力行業低碳發展路線圖研究、參與溫室氣體排放核算與報告要求(發電)部分的國家標準起草、二氧化碳排放標準技術體系研究等工作的基礎上,又新開展了碳市場(發電行業)建設中的碳價機制研究、《發電企業碳排放權交易技術指南研究》《全國碳排放權交易信用體系研究》《煙氣在線連續監測系統在火電廠碳排放監測領域的應用研究》等。對企業培訓上,在氣候司指導下,編寫了碳排放權交易(發電行業)培訓教材并開展了多方面的培訓和工作研討。在協助政府方面,對相關法規政策提出了意見建議,重點參與了發電行業碳配額分配方案以及碳市場運行測試方案的制定,已完成了《發電行業碳排放權交易市場運行測試方案(征求意見稿)》,完成了自備電廠參與碳市場的調研工作。

二、時代背景和行業特點決定了全國碳市場(發電行業)的中國特色

縱觀國內外碳市場,其建設情況和運行模式不盡相同。我國試點省市碳市場設計各不相同,即使是較為成熟的歐盟碳市場其運行機制也經歷了多次調整,并在不斷完善中。這充分說明用一種碳市場模式不能包打天下。全國碳市場首先在發電行業開展,市場建設一定要符合國情,準確把握我國社會經濟發展所處的時代背景,與電力行業的發展現狀相適應。我國正處在歷史上最為廣泛而深刻的社會變革時期,處于近代以來最好的發展時期,處于全球治理體系和國際秩序變革加速推進時期,處于全面建成小康社會的關鍵時期,處在能源電力向清潔低碳、安全高效轉型的過程中,這一時代背景決定了全國碳市場的歷史定位和中國特色。

01

電力發展取得輝煌成就,電力供需總量均為世界最大且仍將持續增長,能源安全及可持續發展挑戰凸顯。

經過改革開放40年的發展,中國電力規模已為世界第一,同時,技術水平、能源效率、環保水平也進入了世界先進行列,總體上由電力小國、弱國發展為電力大國、強國。截至2018年底,全國全口徑發電裝機容量19億千瓦;1978~2018年,裝機容量增長33倍,裝機容量從2013年開始位列世界第一;2018年,人均裝機容量達1.36千瓦左右。全年全國發電量為6.99萬億千瓦時,中國發電量占全世界發電量約1/4,中國人均用電水平持續提高;1978~2018年,發電量增長27倍,全國發電量從2010年開始位列世界第一。解決了長期以來以電力短缺為主要特征的電力供需問題和14億人口大國的無電人口用電問題,創造了世界奇跡。然而,中國仍面臨發展不平衡不充分的突出問題,城鎮化率水平低、發展需求大,未來相當長一段時期電力供需總量仍將持續增長。發電行業面臨能源安全、可持續發展等重大挑戰。

02

發電行業不斷向清潔低碳方向轉變,碳市場規模將是世界上最大的碳市場,也是能效水平最高的碳市場。

從電力結構看,非化石能源發電占比逐年提高,但煤電仍然是我國電力、電量的主體。

非化石能源發電占比提高。截至2018年底,火電裝機容量114408萬千瓦,占比60.2%(其中燃煤發電100835萬千瓦,還有約1%的余熱、余氣、生物質能等非化石發電;煤電裝機占比從2010年66.9%下降到2018年53.0%);2018年,火電發電量49249億千瓦時,火電發電量占比從2011年82.5%下降到2018年70.4%。我國水電、風電、太陽能發電、核電等非化石能源發電裝機容量占比達到40.8%,發電量占比為30.9%。

火電機組結構持續優化。30萬千瓦及以上火電機組比例由1995年的27.8%增長至2018年的80.1%,提高了52.3個百分點。熱電聯產機組的比例從2000年的13.3%提高到了2018年的43.6%。

碳排放強度持續下降。根據中電聯統計分析,2018年,火電機組平均供電煤耗為308克/千瓦時(凈效率為39.9%),火電二氧化碳排放強度約841克/千瓦時,比2005年下降19.4%;全部發電方式的二氧化碳排放強度約592克/千瓦時,比2005年下降30.1%。從2007年開始,中國煤電發電的碳排放強度開始低于美國、加拿大、澳大利亞、法國、英國等國家。以2005年的煤電碳排放水平為基準進行比較,2006~2018年,通過發展非化石能源、降低供電煤耗和線損率等措施,電力行業累計減少二氧化碳排放約137億噸,有效減緩了電力二氧化碳排放量的增長。其中,供電煤耗降低的貢獻率為44%,非化石能源發展貢獻率為54%。

雖然煤電裝機比重、火電發電量比重繼續下降,但當前乃至未來一段時間煤電仍然是我國電力、電量的主體,中國電力仍然是一個巨大的高碳結構體系。在初期被納入全國碳市場的電力企業約1700家,涉及二氧化碳年排放約30億噸,將是世界最大的碳市場,且因我國燃煤發電機組平均運行年齡為12年左右,百萬千瓦機組平均運行年齡5年左右,碳鎖定效應明顯,以煤電為主的電源結構使電力行業碳排放總量仍將增長,電力碳排放控制任重道遠。

03

低比例煤炭利用水平,缺乏靈活性調節電源,電源電網不協調,煤電企業的大面積虧損,以及清潔能源發電消納困難等問題,增加了碳市場建設的難度和運行的不確定性。

一是與中國煤電清潔高效發展相對應,煤炭的總體清潔利用水平還較低,中國電煤消費占煤炭消費的比重平均約50%,美國91%、澳大利亞91%、德國80%、加拿大78%、英國73%、印度70%。

二是隨著風電、太陽能發電為代表的新能源發電實現了超高速發展,裝機占比持續提高,但由于對電力轉型的整體性、系統性認識不足,對轉型的困難估計不足,應對問題的措施不力,疊加了一定程度的新能源無序發展問題后,新能源發電利用率低的問題仍然嚴重,如果不從市場機制上解決問題,則將可能是一個長期性、反復性問題,新能源發展會受到制約。

三是煤炭價格多年運行在高位,且由于部分地區在過去幾年甚至更早存在煤電及各種電源無序發展以及電網電源不協調問題,加之電力轉型等多種因素,煤電利用小時數持續下降,大面積煤電企業經營困難,2018年全國火電企業虧損面接近50%,不僅影響到企業的生存和發展,也影響到低碳電力轉型。

四是電力系統優化不夠。煤電機組的容量分布、地域分布、區域電網間分布不平衡,靈活性電源不夠,電源電網不協調,使電網大范圍優化配置能源電力的作用發揮不充分,消納可再生能源的能力受限;電力需求側管理作用發揮不夠,尤其是需求側響應方面短板明顯;高效煤電機組低效運行,煤電替代散煤的作用發揮不充分,使煤電提效、降碳、改善環境質量的作用發揮不充分。

以上有關中國碳市場的時代定位和中國能源電力轉型特色,是中國率先以發電行業為主體的全國碳市場建設模式區別于中國試點地區和國際上各類碳市場的根本原因。除了碳市場的基本功能和作用外,時代給中國碳市場建設提出新的試題:中國煤電機組平均能效水平和碳排放強度已達世界先進,部分機組達到世界領先水平,碳市場如何進一步挖掘煤電“低成本減碳”的空間?熱電聯供的能源利用總效率大于純發電機組,碳市場如何促進熱電聯供的規模,加大替代散煤供熱的力度?碳市場如何促進可再生能源電能的消納,體現出可再生能源低碳的價值?碳市場在促進中國地區經濟發展不平衡、電力系統優化方面如何進一步發揮作用?

三、配額科學、政策協調、主體協調、碳市場與電力市場協調是中國碳市場建設和平穩運行的關鍵所在

01

配額科學,調整有方

碳市場是最能體現市場作用和政府作用結合緊密的機制。發揮好市場機制的決定性作用和更好地發揮政府的作用,是設計好碳市場的總原則。其中,配額分配是碳市場的核心,也是更好發揮政府作用的關鍵環節。“適度從緊”配額已確定為中國碳市場建設的基本原則之一,也是業內共識。理論和實踐都證明,沒有“從緊”的配額,就沒有市場活力或者市場的活躍度會降低。電力行業是基礎性、公用性行業,配額分配應在不明顯增加企業負擔的基礎上,激發企業參與碳交易的積極性,保證一定的市場活躍度,促進電力行業結構調整,降低企業碳減排成本。同時,由于中國火力發電技術水平和效率居世界領先水平,技術減排空間很小,要注意避免配額發放過緊的情況,否則會增大企業不合理的履約成本,嚴重影響到企業的生產經營活動,進而影響到電力行業的安全穩定運行。建議在目前形成的電力行業基準值配額分析方法共識的基礎上,進一步凝聚共識,盡快確定配額分配方案。

現階段提出的碳交易配額分配方案可用于測試階段,目的是保障一定規模的電力企業實施交易。隨著碳交易的逐漸深入,要采用配額調整和調節機制,結合交易過程中暴露的問題,隨著MRV(二氧化碳監測、報告、核查)體系的逐漸完善,逐步調整基準線設置的精準度和覆蓋面。

02

政策協調,低碳統領

雖然碳市場政策工具不可能解決所有能源電力發展問題,但與能源總量控制、煤炭總量控制、能效考核、可再生能源發展、保障可再生能源消納等政策工具都十分密切。從問題導向出發,全國碳市場建設必須要考慮政策間的協調問題。

做好目標協調。減排指標體系要簡化,尤其是盡量減少定值約束性指標。我們應以我國向國際社會的承諾目標為依據,確定我們的碳減排指標體系,同時要根據應對氣候變化形勢的發展、我國經濟發展和碳減排進展,研究更為科學的碳減排承諾目標,并及時修訂相應的碳減排指標和目標。一方面,能源領域應對氣候變化的核心指標是控制二氧化碳排放總量,且因為碳“總量”具有“加和”性和可交易性,宏觀指標制定應盡可能向總量過渡。另一方面,我國正處在全面建成小康社會的關鍵時期,能源發展處于新的戰略轉型期,碳總量目標也很難確定,則可以考慮具有一定彈性的總量目標,或者用碳強度目標過渡。

宏觀總量指標向電力傳遞時,要考慮到電力轉型對經濟社會的影響,考慮散燒煤炭轉換為電力時,雖然有利于提高能源總體效率和降低全社會碳排放的效果,卻增加了電力碳排放的總量。在碳指標簡化、目標明確的前提下,要加大政府部門在碳目標上的整合力度,建議由應對氣候變化主管部門牽頭,統一制定與碳指標、碳目標相關的政策性文件。同時,應大量減少與碳目標相關的文件數量和層次,在碳總量目標分解傳遞過程防止慣性層層加碼。

做好節能與減碳,可再生能源發展與減碳政策協調。目前來看,中國火電低碳發展與可再生能源發展是兩股道上跑的車,各走各的道,沒有建立起有效聯系。只是在電力市場化制度設計中采取了鼓勵可再生能源發電的機制。碳市場初期也主要針對的煤電,可再生能源沒安排進入碳市場。但是從碳市場的根本機制看,擴大市場范圍和交易品種有利于活躍市場,并可以在更大范圍內實現低成本減碳。可以使企業不僅在煤電低碳發展上做文章、挖潛力,而且能夠通過電力結構調整,促進能源電力低碳轉型。這就需要進一步研究可再生能源與火電共同在碳市場中運行的機制。

與碳市場交叉較大的是能源總量控制、煤炭總量控制、能效控制政策。從簡單的邏輯關系看,好似污染排放、碳排放、廢水排放都與能源(煤炭)總量和能效水平有關,即所謂的污染物“同根”“同源”,所以認為控制總量都可以從根本上解決問題。然而,現實中遠遠不是這樣,粗放的生產和用能方式(如無污染控制治理措施的散燒煤等)的確是這樣。我國實施了10多年的高強度污染控制要求,傳統的工業污染源尤其是電力行業污染控制水平已世界領先,二氧化硫、氮氧化物和顆粒物可以通過脫硫、脫硝、除塵等末端治理技術措施直接去除。如中國燃煤電廠年用原煤約20億噸,二氧化硫污染的年產生量近4000萬噸,但排放到環境中的量約100萬噸,因為通過脫硫裝置98%的二氧化硫得到脫除,氮氧化物的95%、顆粒物的99.95%也得到脫除。此外,大氣污染物對環境質量的影響與溫室氣體導致氣候變化的影響,內在機制有本質不同,影響范圍、影響后果也顯著不同。由于污染物排放總量與環境質量的影響是非線性關系,且與影響區域的環境容量密切相關,不能簡單將煤電總量控制或者污染物排放總量與改善環境質量直接掛鉤,也不宜采取與環境質量改善無關的大范圍污染物排放權交易。而溫室氣體對氣候變化的影響與碳排放總量密切相關,且從理論上講可進行全球范圍的排放量交易,所以更適合于進行大范圍的排污權交易。綜合以上分析,對電力燃煤采用能源總量、污染排放總量控制,尤其是“一刀切”式的層層分解總量目標的方式已經到了非改不可的時候,否則,不能實現黨的十九大提出的高質量、高效益發展的要求。采用碳市場機制實現全社會低成本減排是國家重大發展戰略和措施,應當以此為統領,優化能源總量和能效控制政策。多策并舉應是針對不同的對象,切不可對特定控制對象(發電企業)采用多策并舉,不可將控制煤炭變成了控制電煤,不然不能實現調控目標,還勞民傷財,得不償失。

排污許可“一證式”管理與碳排放管理協調。應對氣候變化主管部門轉隸至生態環境部后,有利于將控制溫室氣體排放納入生態環境部的管理體系。當前,對于火電廠的污染排放管理,國家推進排污許可“一證式”管理制度,二氧化碳與其他煙氣污染物都是燃燒產生,且同在一個煙道,對其排放管理好似理所當然地納入這個體系。然而,這是一個必須高度慎重決策的重大事項。因為二氧化碳與常規大氣污染物的性質、對環境的影響、處置或治理方式都不相同。常規污染物是對環境質量(環境中污染物濃度)產生影響,影響的空間范圍主要在局地、區域,影響時間尺度為小時、日、年,排放核算尺度為小時,核算對象主要是排放濃度,污染影響與污染氣象特征密切相關,工程治理措施廣泛應用。而二氧化碳是溫室氣體,影響范圍是全球的,核算時間尺度為年但影響時間尺度以百年計,核算的對象為總量,受技術、經濟條件影響,碳捕集、利用、封存(CCUS)的工程措施在現階段無法大規模推廣。如果將現行的用于固定源污染物控制“一證式”管理手段,機械套用在二氧化碳管理、尤其是碳市場的管理上是難以適用的。應當針對二氧化碳排放特性和影響特性以及碳市場建設和運行的需要,提出適用于二氧化碳管理和監督的制度。

03

主體協調,企業為重

毫無疑問,碳排放控制、碳市場建設是影響到經濟、能源、環境平衡的大事,涉及到中央政府各部門之間的協調,中央和地方之間的協調,發電企業、電網企業以及企業集團和企業間的協調。因此政策的出臺、碳市場建設及運行,必須發揮合力,共同推進。由于電力工業的基礎性、公用性、網絡性、技術性等特點和二氧化碳排放影響與地域無關的特點,初期由發電行業構成的碳市場建設,在政府層面重點是做好中央層面氣候變化主管部門、發展改革部門、能源行業主管部門的協調。協調的主要內容是與低碳發展相關的目標、政策一致性,碳配額的確定,碳市場與電力市場的協調。

在行業層面重點是做好電網和發電企業間的協調,集團公司與所屬企業之間的協調。全國碳排放權交易市場建設關系到整個電力系統,需要電網、發電企業甚至電力用戶積極參與,發揮各自作用。全國碳市場啟動后,并隨著電力市場改革的深入推進,必然會對發電企業生產經營產生影響,保障復雜環境下電力系統安全的重任將落到電網企業。此外,隨著碳減排目標的明確、碳市場建設的推進,將會對以往電網調度規則產生影響,發現更加適合碳市場和電力市場的調度規則,發揮電網在電力電量調度配置和保障電力系統安全的重要作用。因此,全國碳市場建設需要整個電力系統積極參與,發揮各自基礎性、決定性作用。

電力企業作為碳市場參與主體,面對復雜的新機制僅靠簡單理解和被動適應是不夠的,碳市場運行后必然與電力市場不斷融合,二者共同作用,會在很大程度上改變傳統電廠運行模式和盈利模式。應持續加強碳市場能力建設相關培訓,盡快掌握碳市場的機制和方法,通過基礎建設和模擬運行,熟練掌握碳交易工具,并將碳市場與電力市場統籌考慮,使企業低成本碳配額履約與企業的總體效益結合起來。電力集團公司應當發揮總體優勢,在集團層面統籌碳市場建設,使國家碳市場建設的有關要求在企業落到實處,并通過碳市場的作用,努力降低集團公司整體低碳發展成本。

04

市場協調,傳導順暢

一是價格傳導機制協調。國家開展碳交易以市場機制推動節能減排,建議建立碳市場和電力市場聯動機制,碳成本反映在電價中。按照碳市場的初步設想,全國碳市場初期以免費發放配額為主,之后免費發放比例逐年下降,火電企業承擔的排放成本將越來越高。并網火電企業是公共服務企業,發出的電提供給社會,生產成本應該逐步傳導給能源消費者,而不是電力企業單獨承擔。

二是電力市場中的低碳措施要與碳市場協調。在沒有碳市場條件下,電力市場中有關節能減排的要求具有合理性。如在中發9號文中,將“堅持節能減排”作為基本原則之一。提出要積極開展電力需求側管理和能效管理,促進經濟結構調整、節能減排和產業升級,提高發展質量和效率,提高可再生能源發電和分布式能源系統發電在電力供應中的比例等要求。在具體要求中提出:“按照接入電壓等級,能耗水平、排放水平、產業政策以及區域差別化政策等確定并公布可參與直接交易的發電企業、售電主體和用戶準入標準”,“進一步完善和創新制度,支持環保高效特別是超低排放機組通過直接交易和科學調度多發電”。在配套的文件《國家發展改革委 國家能源局關于改善電力運行調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》(發改運行〔2015〕518號)提出:“煤電機組進一步加大差別電量計劃力度,確保高效節能環保機組的利用小時數明顯高于其他煤電機組,并可在一定期限內增加大氣污染物排放濃度接近或達到燃氣輪機組排放限值的燃煤發電機組利用小時數”。當碳市場建立好之后,這些規定應當重新調整甚至取消,否則碳市場的作用將難以甚至無法發揮。

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